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政协概况



人民政协理论知识
   

    人民政协的基本理论和基本知识内容十分丰富,作为一名政协工作者,既要全面学习、系统掌握,但也要抓住关键、突出重点,了解最基本、最管用的东西。从政协理论和实践来看,要履行好职责,必须了解和掌握以下五个方面的基本知识:一是人民政协的由来及其发展壮大;二是政协章程及其最近一次修改的主要内容;三是人民政协的性质即是什么的问题;四是人民政协的职能即干什么的问题;五是人民政协的履职方式即怎么干的问题。
 
    (一)人民政协的由来及其发展壮大
    1、人民政协的由来
    人民政协的由来主要指人民政协是怎样产生的,其中至少应了解三个历史事件。
     ⑴ “五一口号”的发布成为创立人民政协、建立新中国的动员令。上世纪40年代末,中国进入了决定自身前途命运的历史关头,中国共产党团结带领全国各族人民为争取民族独立、人民解放、建立新中国进行着最后的决战。1948年4月30日,中共中央发布“五一口号”,提出“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议,讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府。”这一正确主张立即得到各民主党派和无党派人士、各人民团体和各族各界人士响应和拥护。
    ⑵1949年9月,中国人民政治协商会议第一届全体会议隆重召开,标志着人民政协正式成立。这次会议代表全国各族人民意志,代行全国人民代表大会职权,通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》,作出了关于中华人民共和国国都、国旗、国歌、纪年4个重要决议,选举产生了中国人民政治协商会议全国委员会和中华人民共和国中央人民政府委员会,宣告了中华人民共和国的成立。中华人民共和国的成立,实现了我国从几千年封建专制制度向人民民主制度的历史性跨越,开辟了中国历史新纪元。人民政协的成立,标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立。
    ⑶1954年9月,第一届全国人民代表大会召开之后,人民政协得以保留。一届人大召开后,人民政协全体会议不再代行全国人民代表大会的职权。政协全国委员会和各地方委员会作为民主协商机构和统一战线组织,继续在国家政治、经济和社会生活中发挥重要作用。1954年12月,在政协二届一次会议开幕前,毛泽东主席召集部分共产党内同志和各民主党派、无党派人士参加的座谈会,发表了《关于政协的性质和任务》的谈话,明确指出:“召开全国人民代表大会以后,有些人认为政协的作用不大了,政协是否还需要成了问题。现在证明是需要的”,“通过政协容纳许多人来商量事情很需要”。“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织,是党派性的,它的成员主要是党派、团体推出的代表。”毛泽东明确提出政协的五大任务:一是协商国际问题;二是商量候选人名单;三是提意见;四是协调各民族、各党派、各人民团体和社会民主人士领导人员之间的关系;五是学习马列主义。毛泽东指出了人民代表大会成立后人民政协存在的必要性及其在国家政治生活中的地位和作用,为人民政协事业的发展奠定了基础。
    2、人民政协的发展壮大
    改革开放以来,一方面,中国特色社会主义事业为人民政协在国家政治体制和政治生活中发挥作用提供了广阔的空间和舞台,另一方面,人民政协在自身发展壮大的过程为推动和发展中国特色社会主义事业,发挥了重要作用,作出了重要贡献。人民政协事业的发展壮大,主要体现在以下四个方面。
    一是人民政协组织日益发展。“文革”前,全国各级政协组织1000多个,各级政协委员19万多人。到2009年,全国各级政协组织3131个,各级政协委员60余万人。人民政协的地方组织也有了突破性发展,数量众多、影响很大的政协委员,是发展中国特色社会主义的一支重要力量。
    二是人民政协内涵日益丰富。三中全会以来,我们对人民政协的认识越来越深入。比如,两面旗帜:即爱国主义、社会主义。两大主题:即团结和民主。三重性质:即中国人民爱国统一战线的组织,中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。三项主要职能:即政治协商、民主监督、参政议政。四大重要作用:即协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。促进五大关系的和谐:即促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、和海内外同胞关系的和谐。八项主要工作:即提案、视察、专题调研、反映社情民意信息、港澳台侨和祖国统一、对外交往、文史、学习。
    三是人民政协制度日益健全。三中全会以来,基本形成了人民政协的制度体系。一是在邓小平同志主持下,全国政协出台了修改完善的《中国人民政治协商会议章程》,这是人民政协履行职能的基本依据。二是中共中央出台了《关于加强人民政协工作的意见》以及《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》等一系列与人民政协有关的文件,为人民政协履行职能提供了理论基础、政策依据、制度保障。三是全国政协出台了全体会议规则、常委会议规则、主席会议规则、秘书长会议工作规则以及提案工作条例、信息工作条例等规范性文件。
    四是人民政协地位日益提高。目前已形成共识的主要有这样三条,第一,人民政协是中国特色社会主义事业重要组成部分;第二,人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式;第三,人民政协是我国政治体制的重要组成部分,在我国政治生活中具有不可替代的作用。
 
    (二)《政协章程》及其最近一次修改的主要内容
    对任何组织来说,章程都是至关重要的,政协章程对政协组织的意义更是如此。我们各级政协,包括全国政协、省级政协到市县政协,都拥有、赞成和遵循一部共同的章程。那么,“政协章程”是什么呢?就是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士共同的行为准则,是各级政协设立组织开展工作的基本依据,是规范人民政协重要会议和活动的操作指针,也是人民政协理论的重要研究对象。人民政协的第一部章程是1954年12月政协二届一次会议上产生的。所以叫“章程”,是因为政协是以各民主党派、人民团体为基础组成的人民民主统一战线的组织,这样可以同国家机关的组织法和条例相区别,以免同国家权力机关通过的具有强制性法律效力的“法”和“条例”相混淆,同时也借鉴了党派团体“党章”、“会章”的做法。半个多世纪之中,政协章程先后修改了5次。在这5次修改中,1982年修改、2004年修改最为重要,特别是1982年由第二代领导集体的核心、改革开放总设计师、时任五届政协主席的邓小平亲自主持的章程修改,是一次奠基性的重新修订,确立了现行章程的总体框架和主要内容。至2004年修改后,现有政协章程包括总纲和5章,共51条;5章分别为“工作总则”、“组织总则”、“全国委员会”、“地方委员会”和“附则”。 2004年修改的要点是:把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道作为人民政协的指导思想写入章程;增写“两个毫不动摇”、“三个文明”协调发展、“四个尊重”、“社会主义事业建设者”的内容;把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度写入章程、对表述人民政协性质的三句话和表述政协职能的三句话进行规范和重新调整并相应写入了章程(性质三句话分列两处表述,三项职能解释了两项、另一项未解释)、把团结和民主是人民政协的两大主题写入了章程,从而在基本政治制度、政协性质、政协职能、政协主题等事关人民政协的一系列重大问题上有了一组严密、完整、系统、规范的表述,成为章程修改的一个亮点;对政协委员的条件、权利、义务作了进一步的明确规定;对履行职能的制度和重要工作程序进一步予以完善和规范,特别是明确了政协换届大会预备会议的程序,解决了长期存在的政协换届交接程序不顺的问题(预备会议审议通过有关名单时,把主席团会议主持人同主席团名单和会议秘书长名单一并提出,这样,由全体委员出席的会议产生的主席团会议主持人不仅郑重合理,而且两届政协领导人在所有委员面前进行衔接和交接,气氛更加隆重和热烈)等等。可以说,现在这部章程对新形势下人民政协事业的发展具有重要的指导意义,起了积极的推动作用。
   
(三)人民政协的性质、特色和优势,即人民政协是什么的问题
    1、人民政协的性质
    人民政协是什么样的组织呢?任何组织都有源于这个组织、并且区别于其他组织的属性,认识和表述这个组织的属性,就是认识和表述这个组织的性质。解决这个问题,是解决认识人民政协性质的基础,也就是解决人民政协是什么的问题。现在表述人民政协性质通常依据2004年3月全国政协十届二次会议修订的政协章程,就是三个“是”,有的人形象地将这三个“是”称之为人民政协的“三顶帽子”,即中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。人民政协自成立之日起,就始终发挥着这三个方面的作用。但人民政协性质的完整表述则有一个形成的过程。根据1982年全国政协五届五次会议通过的章程,人民政协的性质只有一个“是”,即人民政协“是中国人民爱国统一战线的组织”,这是人民政协最基本的属性,人民政协在成立时就是这么确定的。在1982年以后的10多年间,人们越来越认识到,人民政协实际上起到了实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度重要政治形式和组织形式的作用,于是在1994年全国政协八届二次会议通过的政协章程修正案中,就把人民政协的性质拓宽为两个“是”,即增加了人民政协“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”的表述。此后,又过了10年,随着中国民主政治建设进程的加快,人们越来越认识到,人民政协在中国民主政治建设中的地位和作用十分重要,于是在2004年全国政协十届二次会议通过的政协章程修正案中,就把人民政协的性质进一步拓展为三个“是”,即增加了人民政协“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”的表述。这三个“是”的规定性表述,既完整地概括了人民政协的性质,又鲜明地体现了人民政协的时代特征和政治属性,为人民政协在党和国家事业发展的全局中发挥作用,奠定了坚实的政治基础,提供了广阔的政治空间。在2006年颁发的中央5号文件中第一次用中央正式文件的形式完整地表述了人民政协的性质,并把这三个“是”作为整个文件的第一句话提出来,同时对其内涵进行了拓展,进一步丰富了我们对人民政协性质的认识。
    第一个“是”:人民政协是中国人民爱国统一战线的组织
    统一战线是中国革命、建设和改革的重要法宝。在新民主主义革命时期,依革命的对象不同,我们党先后组建了两条统一战线,一是建立了旨在反对大地主、大资产阶级腐朽统治的革命统一战线,其中,“大地主、大资产阶级”的代表,在第一次国共合作时期是北洋军阀政府,在解放战争时期是蒋介石政府;二是建立了旨在反对日本帝国主义侵略中国的抗日民族统一战线。新中国建立后,尽管统一战线工作对象在各个不同的历史时期有所不同,但总的来说,我们党建立的是一条爱国统一战线。党的任何政策和策略都是由一定的组织形式来实施的,我们党在构建统一战线的同时,还创建了统一战线的组织形式。在第一次国共合作时期,共产党员以个人身份加入中国国民党,从而使中国国民党成为统一战线的组织形式。在抗日战争时期,我们党倡导建立民主联合政府这种统一战线的组织形式,并在抗日战争结束后不久倡导召开了推动建立民主联合政府的政治协商会议(习惯上称为旧政协),但由于蒋介石的反对,这种统一战线的组织最终未能建立起来。建国前夕召开的第一届全国政协被赋予了两项政治功能,一是代行人大职能,建立新中国,二是发挥统战组织作用,团结各方面力量。就这样,人民政协成为新中国建立后的爱国统一战线的组织形式。由此可知,在领导中国革命、建设和改革的历史中,我们党倡导和建立了三条不同类型的统一战线,构建或试图构建三种不同类型的统一战线组织形式。从这个意义上讲,人民政协是中国共产党创造性地把马克思列宁主义的统一战线理论与中国革命的具体实践相结合的伟大创造。
    人民政协之所以成为统一战线性质的组织,是因为统一战线的性质始终贯穿于人民政协的组成构成、委员结构、议事原则、工作方式和活动方法等各个方面,特别是体现在人民政协组织构成上的广泛代表性和巨大包容性方面。在不同历史时期,人民政协的组织构成始终遵循大团结、大联合的原则,囊括了不同阶级、不同阶层、不同党派、不同民族、不同信仰、不同团体等各界代表人士。一届全国政协有46个组成单位;从二届全国政协开始,由于全国人大的召开,区域和军队不再是政协的组成单位,政协界别设置和名称有所调整,但仍在比较长的时期内保持了29个组成单位;十一届三中全会以后,为适应爱国统一战线由大陆范围内扩展到大陆范围外的变化,六届全国政协增设了“中华全国台胞联谊会”界别和“香港同胞联谊会”界别,组成单位增加到31个;七届全国政协在保留科技界的同时,恢复设置了“中国科学技术学会”界别,组成单位增加到32个;八届全国政协在增设经济界的同时,将港澳同胞界别分设为香港同胞界别和澳门同胞界别,组成单位增加到34个。这个界别设置一直维持到现在。从这个过程,我们可以看出,政协界别设置是随着我国经济社会结构的变化、统一战线的发展壮大而变化的,社会涵盖面不断扩大。目前,人民政协的参加单位包括了中国共产党和8个民主党派以及无党派人士,共青团、工会、妇联、青联、工商联等主要人民团体,56个民族,五大宗教团体的代表人物,港澳特邀人士和台湾同胞以及其他各个界别的代表人士,汇集了新时期爱国统一战线的各个方面,真正体现了中华民族的大团结、大联合。当然,我们应当看到,新世纪新阶段,我国社会结构多元趋势进一步发展,人民政协的界别设置还存在一些需要深入研究和探讨的问题。比如,如何使界别及时地反映社会体制和社会结构所发生的变化;如何避免界别设置交叉重叠,界别之间界限模糊,界别特色不够鲜明,界别内部构成不够合理等问题。为此,2006年中央5号文件明确指出:“要适应改革开放和经济社会发展的实际情况,研究并合理设置界别,扩大团结面,增强包容性。”
    值得注意的是,政协委员的产生与人大代表的产生有所不同。首先,人大代表由选举产生,政协委员由协商产生。其次,人大代表按行政区域和人口比例确定,而政协委员来自各行各业、各个方面,全面兼顾政治、经济、文化、社会、历史与现实等多种因素,不受行政区域和人口比例的限制。毛泽东同志曾指出:“人大的代表性当然相当大,但它不能包括所有方面,所以政协仍有存在的必要。”人民政协作为中国人民爱国统一战线的组织,不仅有利于社会各界更广泛、更深入地参加国家政治生活,使社会各界的意见、愿望和要求得到更充分的表达和反映,使社会各方面群众的利益得到切实维护和实现,而且与人民代表大会相辅相成、互为补充,共同构成了我国立体化民主政治架构,体现了我国政治制度的一大特色和优势。
    第二个“是”,人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构
    人民政协自诞生之日起,就是多党合作和政治协商的重要机构。周恩来同志在中国人民政治协商会议筹备会上指出:“要合作就要有各党派统一合作的组织。这个组织在今天叫中国人民政治协商会议。”鉴于人民政协的这种实际作用和改革开放后推进民主政治建设的实际需要,1994年政协章程在修订的时候,就把“中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”规范为人民政协的性质。2006年中央5号文件在重申人民政协“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”的同时,进一步延伸强调:“人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式。”这样的规定,大大深化了我们对人民政协性质的认识。
    基本政治制度,是指在国家层面上关系全局、涉及根本、影响长远的制度,而不是一项具体的工作制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,就是我国的一项基本政治制度。这一制度的确立是我们党政治经验和智慧的结晶,是世界政党制度发展史上的一大创新成果,是在革命、建设和改革的长期实践中逐步形成和发展起来的,是符合中国国情、具有强大生命力的政党制度。1949年人民政协的成立,标志着这项制度的确立。1987年党的十三大正式提出了“共产党领导的多党合作和政治协商制度”的概念,并第一次把它同人民代表大会制度并列提出。1989年制定的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,第一次以党的文件的形式确认这一制度是“我国一项基本政治制度”。1993年八届全国人大一次会议把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入宪法,上升为国家意志。1997年中共十五大将坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度,纳入党在社会主义初级阶段的基本纲领。2004年全国政协十届二次会议又把这一基本政治制度写入政协章程。2005年、2006年两个中央5号文件对这一基本政治制度进行了再次重申和强调,并丰富了其内涵。
    那么,人民政协与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是一个什么关系呢?一方面,多党合作和政治协商制度是人民政协产生和持续发展的基础和前提,没有这个制度,就不会有人民政协;另一方面,人民政协是实行多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式,没有人民政协这个舞台,多党合作和政治协商制度就会失去重要组织依托。我国实行共产党领导的多党合作和政治协商制度有多种渠道、多种形式,但人民政协这种组织形式是最基本、最重要的形式,是任何形式都不可替代的。人民政协之所以是多党合作和政治协商的重要机构,之所以是实行多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式,一是因为人民政协是以中国共产党为领导核心,以各民主党派、各人民团体为基础组成的。2006年中央5号文件强调指出:“各民主党派和无党派人士是人民政协的重要组成部分。”这个重要组成部分体现在很多方面,比如,民主党派成员和无党派人士在政协委员、常务委员和政协领导成员中占有较大比例;政协各专门委员会都有民主党派和无党派人士参加;政协机关中有一定数量的民主党派和无党派人士担任专职领导职务,有职、有权、有责。这些都充分体现了人民政协的党派合作性。二是因为人民政协是中国惟一的有所有合法政党参加的,并以本党派名义在其中活动的多党合作组织。各民主党派可以本党派名义在政协会议上发表意见和主张,有关方面要主动听取、采纳;可以党派组织的名义提出提案,有关方面要认真研究、答复;可以党派名义开展调研等多种活动,有关方面要积极配合、支持。三是因为参加政协的各党派坚持共产党的政治领导地位,坚持共同政治基础,坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的基本方针,坚持团结和民主两大主题,高举爱国主义、社会主义两面旗帜,坚持民主协商、求同存异的工作原则,这些都是人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度政治形式和组织形式的具体体现。
    人民政协这种与生俱来的党派合作性,是政协不同于其他政治组织的显著特点,也是我国新型社会主义政党关系的生动体现。比如同人大相比,人大有民主党派人士参加,但是他是以区域代表身份参加的,不是哪个党派的代表,他对他的选区、选民负责,对宪法负责,不是对他所在的党派负责。在人大不能以党派名义提出议案、开展活动,人大是国家权力机关,不是一个多党派合作的组织,我们在人大不搞议会党团。只有在人民政协,各民主党派以政党为参加单位,才能够以党派名义发表主张,才能够以党派名义开展活动。因此,各民主党派在政协会议上以本党派名义提出意见是一个组织行为、政治行为。这是多党合作和政治协商的主要标志。
    第三个“是”,人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式
    政协章程指出,人民政协是我国政治生活中发挥社会主义民主的重要形式。那么,这种民主形式到底是一种什么性质呢?对此,2006年中央5号文件作出了明确的回答。文件指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”文件还进一步指出:“坚持和完善人民政协的这种民主形式,既符合社会主义民主政治的本质要求,又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统,具有鲜明的中国特色。发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。”这就告诉我们,中国有两种重要民主形式,一是选举民主,二是协商民主。其中,协商民主主要由人民政协所体现,选举民主主要由人民代表大会所体现。所谓人民政协的协商民主,就是指,在中国共产党领导下,人民内部各方面就国家、地方的大政方针和政治、经济、文化、社会生活的重要问题以及人民群众普遍关心的问题,在决策之前和决策执行过程中,通过政治协商、民主监督、参政议政等途径进行充分协商,合作共事,尽可能就共同性问题达成一致意见,为党政科学化民主化决策提供依据,这样的一种民主形式。在我国社会主义民主政治实践中,协商民主体现在很多方面,如社会生活中的听证会、民主恳谈会、社区议事会等,而就政治层面和国家制度方面来讲,人民政协是中国协商民主的主要实现形式。
    人民政协之所以成为我国协商民主的主要实现形式,是因为人民政协的协商民主具有如下八个特点:第一,协商制度的合法性。人民政协的协商民主是国家制度层面的民主形式,它具有宪法地位和政策依据。第二,协商主体的广泛性。人民政协在组织和人员构成上不受地域和人口比例的限制,包括了各方面的代表人士,同时,适应经济社会发展和阶层结构的变化,还能不断吸纳新的社会阶层或界别的代表人士参加。第三,协商议题的重大性。人民政协要协商讨论的不是一般的问题,而是政治、经济、文化、社会生活的重要问题以及人民群众普遍关心的问题,是综合性、全局性、前瞻性的重大问题。第四,协商讨论的合作性。在人民政协中,委员反映问题和维护利益,不是通过竞争与对立的方式进行,而是广泛、充分地协商讨论,以统一认识、达成共识。第五,协商过程的规范性。比如,2006年中央5号文件把人民政协政治协商的形式规范为八种,把政治协商的程序规范为五种。第六,协商意见的包容性。人民政协坚持民主的多数与少数相统一的原则,既反映多数人的愿望,又吸纳少数人的合理主张;既接受支持的、一致的意见,又听取批评的、不同的声音。第七,协商结果的权威性。人民政协的政治协商是党和国家科学民主决策的重要环节,人民政协的参政议政是党政领导机关经常听取参加人民政协的各民主党派、人民团体和各族各界人士的意见和建议,切实做好工作的有效方式。第八,协商的政治性。中国共产党的领导是人民政协的根本政治基础。人民政协的协商民主不论是其组织体系还是程序过程,都必须以中国共产党为核心。离开中国共产党的领导,人民政协的协商民主就失去了政治基础。从以上这八个方面来看,我们完全有根据地说,以人民政协为主要实现形式的协商民主是中国共产党基于中国实际的伟大创造。
    当然,我们要看到,协商民主只是我国重要民主形式之一,而不是全部。发展中国社会主义民主政治,必须根据坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一的总要求,把选举民主和协商民主这两种民主形式有机地结合起来,发挥好这两种民主形式的作用。我们提倡协商民主,不是要延缓和停止选举民主。我国民主政治的发展,一方面应该在协商民主上不断地完善和推进,另一方面也还要在选举民主上不断完善和推进,包括差额选举面要扩大,候选人产生要更加民主,推进基层直接选举等等。把选举民主与协商民主结合起来是中国特色社会主义民主的显著特色,是中国民主政治的优势。总之,完善和发展社会主义民主政治,应该从中国的实际出发,坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路,同时借鉴人类政治文明的有益成果,但绝不照搬西方的模式。
    以上,人民政协性质的三个方面是相互联系、不可分割的统一整体,必须全面地把握,孤立地强调其中任何一个方面,都是片面的、不准确的。人民政协作为中国人民爱国统一战线的组织,各民主党派和无党派人士是其重要组成部分,它既是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,也是发扬社会主义民主的重要形式;人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是中国惟一的所有合法政党参加的政治组织,因此它必然要同时作为统一战线组织发挥作用;人民政协作为发扬社会主义民主的重要形式,表现方式是人民内部各方面在重大问题决策之前和决策执行过程中进行充分协商,这一发扬民主的过程就是民主协商、凝聚共识的过程,也是加强团结、巩固和发展爱国统一战线的过程。
    2、人民政协的特色和优势
    承认特色、研究特色、把握特色、用好特色,不仅是一种深刻认识共性与个性、一般与具体关系基础上的工作方法,也是一种积极向上的工作态度的反映。特色找准了用活了,不仅有助于我们加深对政协组织的认识,也有助于我们发挥好、利用好人民政协的特色和优势,更好地履行职能,奋力开创工作的新局面。人民政协与其他组织相比有以下八个方面的特色和优势:
    一是广泛代表性。人民政协作为我国最广泛的爱国统一战线组织,具有组织上的广泛代表性,这是我国其他政治组织所不具有的。人民政协由党派、团体、界别和特邀四个方面(统称为界别)组成,实行“大团结、大联合、囊括一切代表人物”的方针,从成立之时起就适应我国不同历史时期中心任务的需要、社会结构的变化和统一战线的发展,适时调整组织构成,尽可能地扩大覆盖面。
    二是巨大包容性。人民政协作为我国最广泛的爱国统一战线组织,具有政治上的巨大包容性,这也是我国其他政治组织所不具有的。人民政协坚持求同存异、体谅包容的原则,在政协的各种会议和活动中,鼓励委员充分地、如实地反映各界群众的意愿和呼声,提倡知无不言、言无不尽的风气,坚持不抓辫子、不扣帽子、不打棍子,既听取和反映支持的、赞同的意见,也听取和反映不同的、批评的意见。人民政协的这种政治上的巨大包容性,有利于调动一切积极因素,团结一切可以团结的人,为实现中华民族的伟大复兴而努力奋斗。
    三是党派合作性。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国唯一由所有合法政党参加,并可以党派名义在其中开展活动的政治组织。它不仅是党派性的组织,而且是各党派团结合作的组织,体现了党派性和合作性的统一。
    四是民主协商性。人民政协作为我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式,民主协商是人民政协的主要工作,也是人民政协议事的基本规则。这种协商是由我们国家的性质所决定的,又是以民主的方式进行的,是我国社会主义政治文明的具体体现。人民政协实行民主协商、平等议事的原则,尊重多数人的共同意愿,又照顾少数人的合理要求。
    五是人才荟萃。人民政协汇聚了各方面的专家学者和许多经验丰富的领导干部,是一个综合性的“人才库”和“智囊团”,这种人员构成上的突出优势,使得政协能够深入研究一些具有综合性、战略性、前瞻性的重大问题,为党和政府决策提出高质量的意见和建议。
    六是位置超脱。政协委员来自社会方方面面,各行各业,使人民政协在履行职能时可以不受利益驱动的影响和部门或地区的局限,看问题比较宏观、客观,能够比较准确地反映各方面群众的意见、愿望和要求,提出自己的真知灼见。
    七是渠道畅通。政协委员联系着各个方面的群众,能够获取各方面的社情民意信息。人民政协作为我国发扬社会主义民主的重要形式,政协委员能够与党和国家领导人共商国是,使得政协提出的意见、建议和信息能够直接送达决策部门,是各党派、各团体、各阶层、各方面人士有序参与国事的重要渠道。通过这样一个渠道,有利于使党和政府的方针政策成为各党派团体和各族各界人士的广泛共识和自觉行动,推动各项方针政策的贯彻落实。
八是联系广泛。在我们的委员中,许多同志同海内外人士有各种各样的关系。这是我们国家现代化建设和改革开放的宝贵资源和独特优势,在促进祖国和平统一和发展最广泛的爱国统一战线的过程中,必须予以重视和利用。这也是人民政协应当做的工作。
 
    (四)人民政协的职能,即人民政协干什么的问题
    解决了人民政协是什么这个问题以后,我们就会问,人民政协是干什么的呢?概括地说,主要是干政治协商、民主监督、参政议政这三件大事,这三件大事就是人民政协的三项主要职能。人民政协主要职能的完整表述也有一个逐渐明确和不断完善的过程。政治协商是人民政协最早确立的一项主要职能,早在1949年人民政协诞生时所制定的《政协组织法》中就有明确规定。民主监督职能源于20世纪50年代毛泽东同志提出的中国共产党与各民主党派之间的互相监督,以及各级政协接受和反映人民群众的意见、对政府提出建议和批评的实践;1982年全国政协五届五次会议通过的政协章程规定:人民政协“对国家大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商,并通过建议和批评发挥民主监督作用”;1989年全国政协制定了《关于政治协商、民主监督的暂行规定》,中共中央将这个文件批发全党,从此,民主监督就同政治协商一道作为人民政协的主要职能被明确下来。1994年全国政协八届二次会议修订的政协章程在主要职能中增加了参政议政,当时章程的表述为“中国人民政治协商会议的主要职能是政治协商和民主监督,组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。”1995年1月,全国政协八届九次常委会议将《关于政治协商、民主监督的暂行规定》修改为《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》,中共中央批转了这个《规定》。从此,政协的主要职能就以正式文件形式规范为政治协商、民主监督、参政议政。2004年全国政协十届二次会议据此修改了政协章程。2006年中央5号文件又重申了政协章程对政协主要职能的规定,并且还作出了一系列新的规定。
    第一个主要职能:政治协商
    政治协商是人民政协最重要的职能。什么是人民政协的政治协商呢?政协章程规定:政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。2006号中央5号文件进一步指出,把政治协商纳入决策程序,就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商,是政治协商的重要原则。对于人民政协的政治协商,我们应当从三个方面来理解和把握重点。
   一是要正确理解和把握政治协商的重大意义。2006年中央5号文件提出了“三个重要”,即“人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现,是党和国家实行科学民主决策的重要环节,是中国共产党提高执政能力的重要途径。”首先看第一个“重要”。各民主党派和无党派人士是人民政协的重要组成部分,人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。在人民政协中,中国共产党同各民主党派按照长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针团结合作,就国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策前和决策执行过程中进行政治协商,同时对各党派参加人民政协工作的共同性事务、政协内部的重要事务以及关于爱国统一战线的其他重要问题进行政治协商,充分体现了共产党领导的多党合作关系。其次看第二个“重要”。人民政协的政治协商是发扬社会主义民主的重要形式,也是党和政府广集民智、实行科学民主决策的重要环节。坚持和完善人民政协的政治协商,有利于使各民主党派和各界代表人士的意见和主张在国家政治生活中得到充分表达;有利于吸收各民族、各团体、各阶层、各方面人士参与国事;有利于广开言路、集思广益、尊重多数、照顾少数,促进决策的科学化、民主化;有利于形成融洽和谐、生动活泼的局面。再来看第三个“重要”。人民政协围绕团结和民主两大主题履行好职能,可以更加广泛地增进理解、扩大共识,集中智慧、凝聚力量,促进党和政府的科学民主决策,不断完善党的领导方式和执政方式。充分发挥人民政协联系各界群众的优势,可以更加深入地了解民情、体察民意,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,巩固党的阶级基础,扩大党的群众基础,增强党的创造力、凝聚力、战斗力。
    二是要正确理解和把握政治协商的重要原则。江泽民同志曾经指出,按规定应当交政协协商的问题,一定要在决策之前交政协协商,并在协商中认真听取各方面的意见。这应成为各级党委工作的一项制度长期坚持下去。胡锦涛同志强调,把政治协商纳入决策程序,就重大问题在决策前和决策执行过程中进行协商,是政治协商的重要原则。2006年中央5号文件对政治协商重要原则作了进一步明确。政治协商的要旨是决策前的协商,只有协商于决策之前,政治协商才能避免流于形式,从而发挥应有的作用;只有在决策执行过程中加强协商,才能根据实践的发展不断修正和完善决策。坚持并切实贯彻协商于决策之前的原则,对于搞好人民政协的政治协商具有重要意义。2006年中央5号文件还强调,各级党委要高度重视人民政协的政治协商,统一部署和协调,并认真组织实施。这是党中央第一次在中央文件中明确由党委统一部署和协调并组织实施人民政协的政治协商。在政治协商中,决策者既是协商的对象,更是协商的主体。决策者主动并善于运用人民政协的政治协商,人民政协的政治协商就能纳入党委和政府的决策程序,使政治协商的原则真正落到实处。
    三是要正确理解和把握政治协商的内容、形式和程序。政治协商的内容主要包括两个大的方面,一是国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题;二是各党派参加人民政协工作的共同性事务,政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。其中第一个方面是政治协商的核心,是政治协商重要性的体现。政治协商的形式主要是会议,2006年中央5号文件共规定为八种会议,一是政协全体会议,二是常委会议,三是主席会议,四是常务委员专题协商会,五是政协党组受党委委托召开的座谈会,六是秘书长会议,七是各专门委员会会议,八是根据需要召开的政协内部各组成单位和各界代表人士参加的协商会议。政治协商的程序主要有五个方面,一是协商议题的提出和确定程序,二是安排协商活动的程序,三是通报情况、听取意见、参与协商的程序,四是及时整理并报送协商成果的程序,五是意见和建议处理及反馈程序。如果这五个环节都执行好了,那么政治协商的不规范现象就应该解决了,或者基本解决了。
    在从上述三个方面理解和把握人民政协的政治协商的时候中,还需要注意我国多党合作政治协商与人民政协政治协商的联系和区别。根据2005年中央5号文件,多党合作政治协商有两种形式,一种是党际协商,就是中国共产党与各民主党派、工商联和无党派人士之间的直接协商,一种是中国共产党通过人民政协这个平台同各民主党派、工商联和无党派人士的协商。由此可以看出,人民政协政治协商是多党合作政治协商的一个重要组成方面。
    第二个主要职能:民主监督
    什么是人民政协的民主监督呢?政协章程规定,民主监督是对国家宪法、法律和法律的实施,重大方针政策的贯彻执行,国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督。2006年中央5号文件指出,人民政协的民主监督是中国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。应当从三个方面来理解和把握重点。
    一是要正确理解和把握民主监督的性质和地位。从性质来看,人民政协的民主监督是一种政治监督。之所以如此,一是因为它是与中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度相联系的监督;二是因为它是参加政协的各党派团体和各族各界人士在共同政治基础之上对国家机关及其工作人员提出的意见、建议和批评;三是因为它是参加政协的各党派、无党派人士之间政治上的互相监督。因此,人民政协的民主监督既不同于党内的监督,也不同于人大、政府专门机关和司法机关的监督,还不同于社会监督。政协的民主监督是以人民政协为载体,以提出意见、批评、建议为主要方式进行的监督。这就说明人民政协的民主监督非常重要,因为从地位来看,人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。中共十六届四中全会作出的《关于加强党的执政能力建设的决定》,在关于“加强对权力运行的制约和监督”一条中,提出从四个方面加强监督:一是“认真贯彻党内监督条例,进一步加强党内监督”;二是“支持和保证人大、政府专门机关、司法机关依法履行监督职能”;三是“支持和保证政协依照章程开展民主监督”;四是“加强社会监督,保障公民的检举权、控告权、申诉权”。由此可以看出:政协的民主监督是我国监督体系中的一个重要组成部分;政协的民主监督和我国其他各种监督一样,都具有对权力运行的制约和监督作用。
    二是要正确理解和把握民主监督的内容、形式。人民政协民主监督作为我国社会主义监督体系的重要组成部分,其内容涉及政治、经济、文化和社会生活的各个方面,2006年中央5号文件把它归纳为四个大的方面,一是国家宪法、法律和法规的实施,二是重大方针政策的贯彻执行,三是国家机关及其工作人员的工作,四是参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。关于人民政协民主监督的形式,2006年中央5号文件规定了五种形式,一是政协全体会议、常委会议、主席会议向党委、政府提出建议案;二是各专门委员会提出建议或有关报告;三是委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议;四是参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动;五是政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员。上述这些民主监督形式中,像提案、建议案等都属于我们政协的经常性工作,也就是说,人民政协的民主监督可以经常性进行。2006年中央5号文件着重强调,各级党委和政府要切实发挥政协提案、建议案在民主监督方面的作用,对政协的提案和建议案要认真办理,及时给予正式答复。中央文件之所以对提案和建议案作出如此强调,是因为提案是来自政协委员的声音,有内容多样、方便灵活、机制健全、成效显著等突出特点;是因为建议案是来自政协组织的组织行为,涉及的内容更加重要、形式更加庄重,更易于引起决策机关的高度重视。
    三是要正确理解和把握民主监督的机制。建立健全民主监督机制,是搞好人民政协民主监督的重要条件。2006年中央5号文件提出,要完善民主监督机制,在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度,畅通民主监督的渠道。在知情环节上,主要是要保障政协组织和政协委员的知情权。知情是监督的前提。各级党委和政府要定期向政协通报经济社会发展中的重要情况和重大问题;政协组织要及时向政协委员提供履行职能所需要的资料和信息,使政协委员能够知情明政。在沟通环节上,党委、政府及其他部门要与政协保持密切联系,经常沟通意见、交换情况;党委和政府的监督机构以及新闻媒体要与人民政协在工作中加强协作,相互支持,形成合力。在反馈环节上,党政有关部门应在认真研究处理政协提交的民主监督信息后,及时将处理情况反馈给政协;政协组织应及时将处理情况反馈给提交民主监督信息的政协参加单位或委员个人,并将他们对处理情况的意见再反馈给党政有关部门。只有在这三个环节上都建立健全制度,形成科学合理的、协调有序的长效机制,才能保证人民政协的民主监督取得良好效果。
    第三个主要职能:参政议政
    什么是人民政协的参政议政呢?政协章程规定,参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题,开展调查研究,反映社情民意,进行协商讨论,通过调研报告、提案、建议案或其他形式,向中国共产党和国家机关提出意见和建议。2006年中央5号文件充分肯定了参政议政在党和国家政治生活中的地位和作用,指出,人民政协的参政议政是人民政协履行职能的重要形式,也是党政领导机关经常听取参加人民政协的各民主党派、人民团体和各族各界人士的意见和建议、切实做好工作的有效方式。对于人民政协的参政议政,我们应当从两个方面来理解和把握重点。
    一是要正确理解和把握参政议政的重要作用、基本形式和主要措施。关于参政议政的重要作用——2006年中央5号文件强调,参政议政是人民政协履行职能的重要形式,也是党政领导机关经常听取参加人民政协的各民主党派、人民团体和各族各界人士的意见和建议,切实做好工作的有效方式。将参政议政视为切实做好党政领导机关工作的一种有效方式,这是对参政议政作用的充分肯定,大大加强了人民政协参政议政的政治责任。关于参政议政的两种基本形式——专题调研和反映社情民意。2006年中央5号文件指出,专题调研关键在选题,要注重选择经济社会发展中具有综合性、全局性、前瞻性的课题,深入调查研究,开展咨询论证,提出有见解、有份量的意见和建议,为党和政府决策提供参考;反映社情民意工作要善于运用政协包容各界、联系广泛、人才聚集的有利条件,了解和掌握社会不同阶层、不同群体的愿望和要求,真实、准确、快捷地向党委、政府及有关部门提供决策所需要的信息。关于参政议政的主要措施——2006年中央5号文件强调,要注重调动政协专门委员会和参加政协的各党派团体参政议政的积极性,强调内部工作协调配合,以利政协人才智力资源的整合;各级党委和政府要加强与人民政协的联系和沟通,为人民政协参政议政创造良好条件;党政有关部门要密切同政协专门委员会的协作和配合,对他们的工作提供必要的支持和帮助;对政协提出的重要意见和建议,党政部门要认真研究、积极采纳。这些规定,无疑将使人民政协的参政议政更加活跃、更加富有成效。
    二是要正确理解和把握人民政协的参政议政与各民主党派、无党派人士的参政议政的关系。民主党派、无党派人士参政议政是民主党派、无党派人士的一项主要职能,是民主党派、无党派人士发挥作用的重要形式。根据2005年中央5号文件,民主党派参政议政的基本点是:参加国家政权,参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。概括起来说,就是“一个参加、三个参与”。人民政协的参政议政与民主党派、无党派人士的参政议政既有密切联系又有区别。两者都与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度有着密切关系,人民政协的参政议政是多党合作的重要体现,民主党派和无党派人士的参政议政是多党合作的重要内容,民主党派和无党派人士在人民政协中履行政协的参政议政职能,是人民政协履行参政议政职能的重要组成方面。
    应当看到,这三项职能既各有侧重,又辩证统一;既有联系,又有区别。总体上说,这三项职能都是人民政协的主要任务和工作。从内容上看,三项职能都关注国计民生和社会发展的重要问题;从目的上看,都是为了发扬社会主义民主,促进党和国家重大决策的科学化、民主化,推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明和社会文明的协调发展;从形式上看,都是以一定的方式和程序向党政机关提出意见和建议,是我国政治体制中各党派团体、各族各界人士反映意见、表达声音的郑重政治形式。参政议政是政治协商、民主监督的拓展和延伸,政治协商和参政议政往往包含着民主监督的内容,民主监督也往往与政治协商和参政议政的内容密切相关;协商之前进行的视察、调研,实际上也是参政议政;协商中提出的意见和建议,又具有民主监督的成分。可以说,三者相互联系,相互作用,相互渗透。但它们又各有侧重,有所区别。从内容上讲,政治协商一般以国家和地方大政方针的制定、重大问题的决策为中心议题开展讨论,民主监督侧重于关注宪法、法律和法规的实施情况以及重大决策的贯彻执行情况,而参政议政则不完全受上述条件的局限,对象更加广泛,内容更加丰富,形式更为灵活,既能反映党派、团体的主张,又能表达社会各界的诉求;从形式上讲,政治协商的主要形式是政协举行的各种协商会议,民主监督以批评和建议为主要形式,参政议政则主要通过调研报告、提案、政协信息、建议案等形式进行。从许多地方政协的实践经验看,在时间上三者往往也略有差异。一般是协商于决策之前,监督于实施之中,而参政议政基本上伴随于从决策到执行的全过程。
   
(五)人民政协履行职能的方式,即人民政协怎样干的问题
    1、人民政协履行职能的方式
    以上从三个“是”的角度,回答了人民政协是什么的问题;从三项主要职能的角度,回答了人民政协干什么的问题。那么,人民政协是怎么履行职能的呢?换句话说,人民政协工作是怎样干的呢?政协章程第一章第九条规定:“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会组织委员视察、参观和调查,了解情况,就各项事业和群众生活的重要问题进行研究,通过建议案、提案和其他形式向国家机关和其他有关组织提出建议和批评。”这里讲的视察、参观和调查、建议案、提案等都属于人民政协履行职能的方式。2006年中央5号文件也在多处规定了履行职能的方式,比如,政治协商的方式主要是各种会议,民主监督的方式主要是建议案、建议或报告、视察、提案、举报等,参政议政的主要方式是专题调研和反映社情民意,其中最常见的五个方式是:
    第一个主要方式:会议
会议是人民政协履行职能和政协委员参政议政的基本形式,也是党委、政府和党政机关听取参加人民政协的各民主党派、人民团体和各族各界人士的意见和建议的重要场所。人民政协的政治协商活动,一般以会议形式进行。人民政协现有的会议制度主要有:全体会议制度、常委会议制度、主席会议制度和秘书长会议制度、专门委员会会议制度。除此之外,还有根据形势、任务和工作的需要召开的专题协商座谈会、情况通报会、意见听取会、研讨会等。其中,全体会议是人民政协履行职能最高层次的协商会议形式,常委会议是全体委员会闭会期间的重要协商会议形式,专门委员会会议是组织委员开展经常性协商议政活动的形式。坚持和不断完善政协各种协商会议制度,是人民政协工作制度化、规范化、程序化,提高履职水平的重要内容。
政协章程规定:政协各级地方委员会全体会议行使的职权主要有四项,一是选举地方委员会主席、副主席、秘书长和常务委员;二是听取和审议常务委员会的工作报告;三、讨论并通过有关的决议;四是参与对国家和地方事务的重要问题的讨论,提出建议和批评。其中参与对国家和地方事务的重要问题的讨论,主要形式是列席人大会议,听取和讨论政府工作报告、计划和预算报告、人民法院和人民检察院报告、重要法律文件草案等,并就此提出建议和意见。政协全会每年举行一次,大体与人大会议同期举行,被称为“两会”。两会是怎么来的呢?它有什么好处呢?1959年,第一届全国人大常委会第107次会议和政协第二届全国委员会第53次常委会议举行联系会议,决定第二届全国人大一次会议与政协第三届全国委员会第一次会议同时召开。周恩来同志在这次联席会议上指出,两个大会联合起来开会是一个新形式,有利于集思广益,把工作做得更好。人大、政协两个会议虽然在职能、参与政治的方式及作用方面有不同之处,但不存在谁高谁低的问题,都是我国政治体制的重要组成部分,都是我国政治生活中发挥社会主义民主的重要形式。自政协第三届全国委员会一次会议开始,全国政协全体委员列席全国人大全体会议就成为惯例。政协地方委员会的情况也大体如此。
    根据全国政协常务委员会工作规则,全国政协常委会议的主要任务有四项,一是审议全国委员会及常务委员会会务和工作中的重大问题;二是协商讨论中共中央和国家重大方针政策及社会生活中的重大问题,听取中共中央、国务院以及有关部门负责人对有关重要问题的报告或说明,提出建议和意见;三是审议提交全国委员会全体会议的文件;四是审议重要的建议案、提案、视察报告、调查报告、出访报告和其他报告。地方政协常委会议的主要任务也大体如此。
    中共中央高度重视政协全体会议和常委会议。2006年中央5号文件要求:“党委和政府负责同志在政协全体会议期间参加讨论、共商国是和在政协常委会议期间通报情况、听取意见,应形成制度。”实际上也的确如此,胡锦涛同志最近几年连续参加全国政协全体会议的联组讨论,分别就社会主义荣辱观、对台政策、和谐社会建设等重大问题发表意见,在国内外产生广泛影响。不仅各级领导出席同级政协全体会议和常委会议,而且党政部门主要负责同志也列席政协全体会议和常委会议,听取意见。由此可见,全体会议和常委会议是人民政协履行职能最重要的方式之一。
    第二个主要方式:视察
    委员视察是人民政协的一项基础性工作,是委员了解情况、研究问题、学习提高的重要方式,是委员有序参与国是,履行政治协商、民主监督、参政议政职责的重要渠道,是密切同社会各界联系,加强党派、界别之间合作共事的重要途径,是人民政协围绕团结和民主两大主题,在我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。组织政协委员视察是1955年毛泽东同志在最高国务会议上提议的。他指出:在全国人民代表大会代表进行视察时,全国政协委员,省、自治区、直辖市政协委员,省、自治区、直辖市人民代表一同视察,这对行政、立法工作,法院和检察院等各方面的工作都有好处,对领导干部联系群众有好处,对下面干部可以起督促作用。根据这个提议,1955年11月,委员视察工作正式开始。2009年,全国政协明确了委员视察以巡视察看、咨政建言、反映社情民意、开展民主监督为主要内容的工作定位,为在新世纪新阶段这项工作的开展指明了方向。
    委员视察要紧紧围绕国家的中心工作和政协常委会主要议题,选择党委重视、部门关注、委员关心、地方欢迎的题目进行视察。主要内容包括四个方面,一是国家宪法、法律和法规的实施以及重大方针政策的贯彻执行情况;二是改革开放和社会主义现代化建设的重大成就;三是政治、经济、文化和社会生活中的重要问题;四是国家机关及其工作人员的工作情况。视察的组织形式主要有三种,一是常委视察团,即围绕国家中心工作,组织常委了解情况,调查研究;二是委员视察团,即组织常委、委员就某一方面的问题进行视察;三是委员界别视察团,即发挥界别作用,组织界别委员就本界关心的重大问题进行视察。视察团采取委员自愿报名和统一协商相结合的办法组成。委员每年可参加一次视察,常委还可以参加常委视察团。视察过程包括四个方面,一是听取情况介绍,二是实地考察,三是座谈,四是与地方党政领导交换意见。视察团在集思广益的基础上形成视察报告,并报送党委政府;对视察过程中发现的一些重要情况或建议,可以提案、信息、信访渠道反映给有关部门。视察团视情况邀请新闻单位派记者随团采访,扩大委员视察的社会影响。
    应注意视察与专题调研的关系。首先应当看到,两者之间有着明显的区别。从功能定位上看,视察顾名思义,具有巡视察看、检查指导、推动工作的含义,侧重于进行咨询建言、反映社情民意、开展民主监督,是有组织的侧重于巡视工作的一种方式;而专题调研主要侧重于研究问题、找出对策、提出建议,是有组织的侧重于专题了解、研究问题的一种方式。从活动方式上看,视察由政协机关组织、面向全体委员,隆重,正式;专题调研由各专门委员会负责组织、主要面向本专委会的委员,灵活,方便。从组织形式上看,视察主要以组团为主;而专题调研主要以调研组为形式。从反映成果的形式来看,视察主要通过与各级党政部门郑重地面对面交换意见、视察报告等形式反映视察成果;而专题调研主要通过基于研究和论证基础上的调研报告的形式,反映委员的意见建议。尽管视察和专题调研在形式和功能上有所不同,但两者之间也有着密切联系。它们都是人民政协围绕中心、服务大局、履行职能的重要形式,是各党派团体、各族各界人士反映意见、表达声音的重要渠道。我们既要发挥各自特色,又要加强两者在题目选择、人员组成、活动方式等方面的配合,使之共同为政协事业发挥积极作用。
    第三个主要方式:提案
    提案是政协委员和参加政协的各党派、各人民团体以及政协各专门委员会,向政协全体会议或者常务委员会提出的、经提案审查委员会或提案委员会审查立案后,交承办单位办理的书面意见和建议。提案是履行人民政协职能的一个重要方式,是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一个重要载体,是协助中国共产党和国家机关实现决策民主化、科学化的一条重要渠道。提案工作是人民政协一项具有特色的传统工作,也是政协委员可以日常进行的一项经常性工作。
    提案可以在政协全体会议期间提出,也可以在闭会期间提出,在实践中,提案一般在全会期间提出。提案提出的方式有四种,一是以委员个人名义或者联名方式提出,二是在政协全体会议期间以界别、小组或联组名义提出,三是以参加政协的党派、团体名义提出,四是以专门委员会名义提出。提案的基本要求,一是应当坚持严肃性、科学性、可行性,围绕国家大政方针、中心工作和经济、政治、文化、社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题建言献策;二是须一事一案,实事求是,简明扼要,做到有情况、有分析、有具体的建议;三是签名及署名要合乎规范;四是必须按照规定的格式提交。根据全国政协提案工作条例的规定,涉及党和国家秘密的、国家明令禁止的等十种情形不予立案。
    提案工作要围绕中心、服务大局,把解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为出发点和落脚点,以提高提案质量为基础,以增强提案办理实效为目标,以加强提案制度建设为保障,进一步解放思想、开拓进取、扎实工作,努力开创人民政协提案工作的新局面。第一,加强调查研究,切实提高提案质量。质量是提案工作的生命,提案质量的高低,决定着提案本身的价值,反映了参政议政的水平。因此,要把提高提案质量和承办质量并重,要像要求提高承办质量那样,切实采取措施提高提案质量。一方面要注意选好题,另一方面要注重对调研成果进行深化论证和提炼总结。第二,加强提案办理,切实增强办理实效。办理是提案工作的关键环节,直接关系到提案工作的成效。要适当选择一批重要提案,集中时间和人力,进行重点研究和办理,一抓到底,抓出成效。要注重落实,把功夫真正用到解决问题上,努力取得预期效果。要加强沟通和协调,处理好“提”和“办”双方的关系,实现良性互动。第三,加强制度建设,切实保证提案工作有章可循。提案工作涉及面广、程序性强,环节多、要求高,需要建立一套行之有效的规章制度来保证。既要抓好现有规章制度的落实,又要注意总结实践经验,还要坚持与时俱进,进一步建立和完善相关的工作制度和工作机制。第四,加强组织领导,切实形成推进提案工作的整体合力。
    第四个主要方式:专题调研
    人民政协的专题调研,是履行人民政协职能的基础性工作,是调动委员积极性的有效形式,也是活跃政协工作的重要途径。2006年中央5号文件对专题调研提出了四项要求,一是明确了专题的选题原则,强调“要选择经济社会发展中具有综合性、全局性、前瞻性的课题”。二是突出了专题调研中的咨询论证环节,要求“深入调查研究,开展咨询论证,提出意见建议”。三是要求“政协专门委员会要积极开展与参加政协的各党派团体的联合调研”。四是对党委和政府支持政协专门委员会工作提出了要求,规定“党委和政府有关部门要密切同政协专门委员会的协作和配合,对他们的工作提供必要的支持和帮助”。
    专题调研在选题上非常重要。就是选择综合性、全局性、前瞻性的课题开展专题调研。“三性”是胡锦涛同志对政协工作提出的要求。在政协十届一次会议选举产生新一届常务委员会机构以后,胡锦涛同志有个贺信,还有一次谈话,提到当前需要协商的议题很多,政协主要的是要选一些综合性、全局性、前瞻性的课题进行调研,提供决策参考。综合性、全局性、前瞻性是从不同的层面对专题调研选题提出的要求。所谓综合性,要求我们着眼于事物的相互联系中来选题。调研课题应尽可能多地包容不同方面的内容,比如农村饮用水安全这个题目,就是涉及到科学发展、环境保护、人民生活等多方面的综合性选题。所谓全局性,要求我们着眼于党和国家工作大局来选题。当前,促进经济又好又快发展,构建社会主义和谐社会等都属于党和国家的全局性工作,我们要尽量选择这方面的课题进行专题调研。所谓前瞻性,要求我们着眼于事物发展趋势来选题。围绕中心、服务大局,固然不错,但不是要我们去重复党委、政府的劳动。对于已经搞得很透的问题,如果还花费大量人力去重复地搞,只会是用心虽好,效果不好。应当在前瞻性的问题上花点气力,如果有所作为,对党委政府工作就是很大的支持。
    专题调研要在研究上狠下功夫。不重视研究,满足于堆砌材料;不面向实际,习惯于图解已有的结论;不集思广益,沉湎于少数人编词作文,这些都是当前研究工作的突出弊端。这样的研究,或者没有用处、徒劳无功,或者谬传误导、害人坏事。从一定意义上讲,研究工作决定着调研结论的对错、水平的高低和作用的大小。我们必须在材料弄全弄准的基础上,提倡运用马克思主义基本原理,吸取现代科学成果,进行深入的理性思考;提倡组织有关专家学者和经验丰富的人士参与,形成讨论问题的良好气氛,集中各方面的正确意见;提倡对材料进行郑重而不敷衍、深刻而不肤浅、系统而不零碎的分析、综合、提炼、抽象。只有这样才能抓住事物的本质及其同周围的联系,才能通过调查研究达到指导实践、深化认识的目的。
    第五个主要方式:反映社情民意
    反映社情民意工作,是政协各参加单位、各专门委员会、政协委员、各民主党派和工商联成员及无党派人士,围绕国家大政方针,政治、经济、文化和社会生活中的现实重要问题,以及人民群众普遍关心的问题,通过政协机关内部刊物,向党委、政府以及同级党政机关有关部门反映重要情况,提出意见和建议。了解和反映社情民意是人民政协参政议政的重要形式,是人民政协履行职能的重要基础和关键环节,也是政协委员可以日常进行的一件经常性工作。
    社情民意有其特定的含义。它不同于一般的信息,也不是向一般职能部门而是向决策者、领导者反映情况,所要反映的情况也不是一般的社会情况和百姓日常生活中的琐事,而是人民群众普遍性、突出性的问题和重大的、尖锐的社会动态和倾向。2006年5号文件强调,“要运用包容各界、联系广泛、人才聚集的有利条件,了解和反映社会不同阶层、不同群体的愿望和要求”。政协委员是各界的代表人士,反映社情民意既是自身的职责,又具有独特的优势。常有人说,委员一年只开一次会,只见一次面。其实,委员有其经常性工作,做好提案工作是一个重要方面,反映社情民意也是一个很重要的方面。这项工作是委员就近就岗经常履行职责的有效形式,也是政协委员向各级党政领导反映情况的“尚方宝剑”、“直通车”、“绿色通道”。同其他经常性工作相比,反映社情民意工作有自己的优势,一是方便,不受时间、地点、条件的限制,可以随时收集信息;二是快捷,拿上来就报,没有中间环节;三是直接,就是反映的情况能够直接报送到中央和各级党委政府分管工作的领导,甚至是主要领导;四是见效快,领导看了只要是认为建议好的,一般都有批示,要求有关方面抓落实。
    2、人民政协履行职能需要注意的四个问题
    人民政协无论以哪种方式履行职能、开展工作,都要把握好以下四个方面。
    第一、坚持围绕中心、服务大局。围绕中心、服务大局是人民政协履行职能必须遵循的原则,也是政协工作不断开创新局面的基础。对于政协组织、政协委员而言,无论是讲地位、讲作用,还是讲贡献、讲发展,都必须从围绕中心、服务大局的工作中去体现。牢固树立大局意识、不断增强服务观念至关重要。要时刻关注大局,认真研究大局,准确把握大局,自觉地把政协工作放到国际国内的大背景中去思考,放到党和国家事业发展的大局中去把握。围绕中心、服务大局,最重要的是要坚持把促进发展作为政协履行职能的第一要务,按照科学发展观的要求,努力为促进国家经济社会发展贡献智慧和力量。所谓围绕中心,服务大局,就是说要围绕党和国家决策中的重大问题来选题,一方面能够引起党政重视,另一方面能够调动委员的积极性,做到有的放矢。
    第二、坚持团结和民主两大主题并举。团结和民主不仅是政协工作的主题,而且是人民政协的主题。这两大主题,是政协性质的集中体现,是政协产生和发展的历史依据,是政协继往开来的方向和使命。党和国家支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行三大职能。要牢牢把握这两大主题,并把这两大主题贯穿于人民政协工作的各方面,贯穿于人民政协事业发展的全过程。人民政协讲工作,不仅仅是指履行主要职能,履行主要职能也不只是发扬民主,还有增进团结;人民政协讲民主和团结,不仅仅是指工作方法和两项具体工作,而是指工作的两大主题;人民政协讲团结民主两大主题,不仅仅强调要以团结民主统领各项工作,而且两大主题要并举。
    第三、坚持突出特点、发挥优势。不同的部门有不同的事情,同样的事在不同的部门有不同的做法。要把政协特有的事情办好,把与别人共有的事情干出自己的特色来。政协工作必须围绕党和国家的中心工作,但政协不同于党政机关和其他工作部门,因此不能照搬党政部门的工作思路和工作方式。在研究部署政协工作时,不能与党政工作重叠、重复,也不该只是对党政工作拾遗补缺,更不能代替甚至干扰党政部门的实际工作。所谓考虑政协的特点,发挥政协优势,就是说政协选的题目,应该是一些综合性的,前瞻性的,党委政府决策迫切需要的,或者是各方面意见不尽一致的。对于一些业务性很强的问题,一些纯学术性的问题,一些实际操作中的具体问题,政协不一定选,可由有关部门去做。人民政协具有人才汇萃、智力密集的优势,但政协委员绝大多数是兼职的,在部署政协具体工作时,要善于根据实际情况,从干的了、干得好的事入手,不断打开工作局面。
    第四、坚持找准位置、选准角度。开展政协工作,履行委员职责,都需要考虑从“决策”到 “献策”,从 “当政”到“议政”的转换角色、转变观念问题。政协研究重大问题要有自己的角度。党委、政府召开的各种会议,都是在研究问题,政协研究问题的角度与这些会议研究的角度不同。不少委员总结过,政协不求“说了算”,但求“说得稳”、“说得准”、“说得透”。政协履行职能、开展经常性工作的方式很多,但工作成果的表现形式都是提意见、提建议。成果报送渠道也很讲究。政协研究成果的报送,也不一定完全走行政渠道,可按政协程序,同党和国家工作相衔接。这样,既能发挥政协优势和委员的作用,又能对中央的决策有帮助,使政协的参政议政有实际效果。
 

 

中国人民政治协商会议简介

作者: 来源:中国政协网发布时间:2014-01-04

    中国人民政治协商会议(简称人民政协)是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。中国人民政治协商会议,是中国各族人民经过长期的革命斗争,在新中国成立前夕,由中国共产党和各民主党派、无党派民主人士、各人民团体、各界爱国人士共同创立的。

   中国人民政治协商会议又称“新政协”,以别于1946年1月召开的“旧政协”。1945年抗日战争胜利后,中国共产党和国民党在重庆谈判,决定为组诸新政府而召开政治协商会议。1946年1月10日,政治协商会议在重庆召开,参加这次会议的有中国国民党、中国共产党、中国民主同盟、中国青年党和社会贤达五个方面。同年11月,国民党撕毁政治协商会议决议,单方面宣布召开“国民大会”,遂使政治协商会议即旧政协解体。

   1948年4月30日,中共中央发布纪念“五一”国际劳动节的口号,提出召开新的政治协商会议,成立民主联合政府的号召,各民主党派、各人民团体、无党派民主人士及国外华侨积极响应,参加筹备新政治协商会议。

   1949年1月30日,北平宣布和平解放。6月15日,新政治协商会议筹备会在北平开幕,参加会议的有23个单位的代表共134人。9月17日,新政治协商会议筹备会第二次全体会议正式决定将新政治协商会议定名为“中国人民政治协商会议”。

   1949年9月21日,中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平隆重举行,宣告中国人民政治协商会议正式成立。参加会议的有46个单位的代表共662人。会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》这三个为新中国奠基的历史性文件。会议还通过了关于国旗、国歌、国都、纪年等项决议,会议选举了中国人民政治协商会议第一届全国委员会的委员,中国人民政治协商会议在当时还不具备召开普选的全国人民代表大会的条件下,肩负起执行全国人民代表大会职权的重任,完成了建立新中国的历史使命,揭开了新中国历史的第一页。

   1954年9月,全国人民代表大会第一次会议在北京召开。会议通过并公布了《中华人民共和国宪法》。至此,作为代行全国人民代表大会职权的第一届中国人民政治协商会议,以圆满完成其历史使命而载入史册。全国人民代表大会召开后,人民政协作为中国共产党领导的人民民主统一战线的组织继续存在。在国家政治生活和社会生活以及对外友好交往活动中继续发挥多党合作和政治协商的作用,为推动社会主义革命和建设事业的发展作出了重要贡献。

   中华人民共和国宪法规定:中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。

   中国人民政治协商会议是中国共产党领导下,由中国共产党、8个民主党派、无党派民主人士、人民团体、各少数民族和各界的代表,台湾同胞、港澳同胞和归国侨胞的代表,以及特别邀请的人士组成,具有广泛的社会基础。

   中国人民政治协商会议根据中国共产党同各民主党派和无党派人士“长期共存,互相监督,肝胆相照,荣辱与共”的方针,对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商,并通过建议和批评发挥民主监督作用。人民政协的主要职能是政治协商和民主监督,组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。中国人民政治协商会议的一切活动以中华人民共和国宪法为根本的准则。

   中国人民政治协商会议设全国委员会和地方委员会。

   政协全国委员会每届任期5年。设主席、副主席若干人和秘书长。政协全国委员会全体会议每年举行一次。政协全国委员会设常务委员会主持会务。常务委员会委员由全国委员会主席、副主席、秘书长和常务委员组成。全国委员会主席主持常务委员会的工作。主席、副主席、秘书长组成主席会议,处理常务委员会的重要日常工作。

   政协全国委员会设副秘书长若干人,协助秘书长进行工作。设立办公厅,在秘书长领导下进行工作。设立若干专门委员会及其他工作机构。十一届全国委员会设立了提案委员会、经济委员会、人口资源环境委员会、教科文卫体委员会、社会和法制委员会、民族和宗教委员会、港澳台侨委员会、外事委员会、文史和学习委员会等9个专门委员会。

   省、自治区、直辖市设中国人民政治协商会议的省、自治区、直辖市委员会;自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区,凡有条件的地方,均可设立中国人民政治协商会议各地方的地方委员会。地方各级委员会每届任期5年。各级地方委员会设主席、副主席若干人和秘书长。县、自治县、不设区的市和市辖区的地方委员会根据具体情况,也可不设秘书长。各级地方委员会的全体会议每年至少举行一次。

   政协全国委员会对地方委员会的关系和地方委员会对下一级地方委员会的关系是指导关系。



 

 

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